Reseña: en esta oportunidad escribo sobre el tema suelo visto desde el punto de vista del Derecho Ambiental en Uruguay.
Cuando hablamos de suelo como elemento de conservación nos referimos al suelo como esa capa
delgada de suelo superficial, de componente físico y químico pero también de componente orgánico. Es la capa productiva y esa capa permite la productividad del suelo y la vida de los vegetales. El suelo desde este punto de vista tiene una importancia muy grande, se considera un recurso natural renovable. Esta capa productiva del suelo tiene ciclos de renovabilidad, podemos decir que la capa es muy extensa entonces se cuestiona la posibilidad de hablar de la renovabilidad sostenible. Se encuentran fenómenos que atacan esta capa, el más conocido es el que denominamos erosión, entendemos a la erosión como cualquier fenómeno físico que destruye la capa, eliminando la productividad y le quita la calidad, le quita la condición de fertilidad. Encontramos entre los fenómenos más conocidos de la erosión al viento, la lluvia, etc., pero también existen otros fenómenos como la salinización, la compactación y grados más extremos como la desertificación. Todos estos fenómenos atacan la condición productiva de la capa superficial del suelo.
En el año 1968 Uruguay contó con la primera ley destinada a la conservación del suelo fue la Ley N° 13.667. Esta Ley proviene del movimiento que se dio en torno a la llamada SIDE, esta comisión estudió y planificó desde el punto de vista económico y social el desarrollo del país a finales de los 60 y que conocemos por uno de los resultados que más perduraron, este fue: el índice CONEAT (establece la capacidad actual de los suelos del país, evaluados en kilos de carne bovina. ovina y kilos de lana por hectárea de campo natural). Debemos considerar que esta Ley NO SE ENCUENTRA ACTUALMENTE VIGENTE, fue derogada. La Ley que SI se encuentra vigente actualmente es el decreto ley 15339 del 23 de diciembre de 1981. Este decreto de ley es conocido en la jerga cotidiana como ley de suelos aunque en realidad se trata de una ley de conservación de suelos y aguas superficiales con fines agropecuarios. Quedaba ya en la propia norma establecida una vinculación en las aguas superficiales y la conservación del suelo. Esta ley se encuentra reglamentada por varias disposiciones, una muy importante fue el decreto 284 del 90 aunque este decreto fue sustituido por un decreto actualmente vigente el 333 del 2004 que tuvo algunas modificaciones por el decreto 405 del 2008. En términos generales estas disposiciones establecen en primer lugar el deber del estado de prevenir y controlar la erosión y la depredación de suelos así como controlar las inundaciones y las sedimentaciones. Residualmente establecía el decreto ley 15336 detener y fijar las dunas como uno de los deberes del estado. La lógica que existía en ese momento era que la arena y el suelo productivo tenían una incompatibilidad intrínseca y entonces el legislador veía que si las arenas avanzaban sobre el suelo productivo más allá de su lugar natural o usual se producía un deterioro de la calidad para la producción. El artículo 2 del decreto ley establecía obligación de todas las personas de colaborar con el estado para la conservación, justo y manejo adecuado de los suelos y las aguas con fines agropecuarios. Se establece una obligación general pero que tiene características especiales para los titulares de las explotaciones agropecuarias porque dice que cualquiera sea su vinculación jurídica con el inmueble que da asiento a la explotación agropecuaria propiamente dicha, estos titulares de las explotaciones quedan obligados a aplicar las técnicas para prevenir la contaminación y la degradación del suelo que establezca el Ministerio de ganadería, agricultura y pesca. El artículo tercero establece las facultades, los cometidos del ministerio de ganadería, agricultura y pesca. El numeral 8 del art. 3 de esta ley faculta al Ministerio de ganadería, agricultura y pesca a prohibir la realización de determinados cultivos, a la realización de determinadas prácticas de manejo de suelos y aguas en las zonas que corresponda.
La resolución 074 del 2013 es la norma que actualmente establece el manual de medidas exigibles es decir el manual de normas prácticas, de normas técnicas aplicable a los suelos.
Nos referimos a normas relativas a la conservación de los aspecto productivo del suelo. No estamos hablando de estándares, de la introducción de determinados químicos que alteren su calidad. Hablamos de un régimen de conservación de suelos y no de un régimen de control de contaminación de suelos. Algunos autores sostienen que no existe una normativa independiente aplicable a protección de los suelos de la contaminación. La normativa que impediría la contaminación de los suelos es la normativa de residuos, de aguas o la normativa de aire. No es una normativa específica para los suelos. No hay en nuestro país una normativa específica para el control de la contaminación de los suelos.
A partir de la ley diríamos que son 3 o 4 los principales instrumentos que la ley prevé para la conservación . Uno es el manual de medidas exigibles o el manual de normas técnicas. El art.5 de la ley prevé un régimen especial para el fraccionamiento de bienes inmuebles rurales porque la ley apunta a evitar el minifundio, especialmente apunta a que todo inmueble rural tenga la posibilidad de usar por su dimensión un adecuado uso del suelo y agua. La ley prevé que cuando se fraccionen inmuebles rurales, el fraccionamiento debe hacerse teniendo las normas técnicas que razonablemente apuntan a que cada fracción resultante tengo una posibilidad de fraccionamiento adecuada especialmente del agua.
El inciso segundo del art 5 prevé que si como consecuencia de este fraccionamiento resultan predios de menos de 50 hectáreas se requiere la asistencia de ingeniero agrónomo, el levantamiento de un plano especial a esos efectos por el agrónomo y la inscripción de este plano en la oficina regional del ministerio de ganadería, agricultura y pesca. Una inscripción que opera como una verdadera autorización o habilitación del fraccionamiento en el cual se revisará si se cumplen esas normas técnicas, si cuenta con las posibilidades que aun siendo menor a 50 hectáreas pueda hacer un adecuado uso y manejo de los suelos y las aguas. Si no se cuenta con ese plano inscripto en el ministerio de ganadería, agricultura y pesca, elaborado por ingeniero agrónomo, no se puede proceder a la inscripción del fraccionamiento en la dirección nacional de catastro. En definitiva es catastro el que termina controlando la efectividad de esta disposición.
Otro instrumento al que apunta la ley para la conservación de suelos y que resulta de interés mencionar es el artículo 8, porque fue de las primeras disposiciones que apuntó a regular la minería especialmente la extracción de minerales con fines de construcción y que establece la obligación de recomposición porque una vez concluida la actividad extractiva se va a proceder a reintegrar el paisaje. Establece una recomposición casi total casi absoluta. Lamentablemente el artículo finaliza diciendo bajo las condiciones que determine la reglamentación, reglamentación que nunca fue editada y que consecuentemente a sido una norma muy interesante que no ha tenido una aplicación efectiva.
Por último en estos instrumentos encontramos el art 13 de la ley que refiere al crédito agrario y dispone que el banco república (BROU) dará prioridad al financiamiento de las buenas prácticas en la conservación de suelos y aguas y establecerá el cumplimiento de la ley como una condición para el otorgamiento de créditos agrarios. Probablemente este artículo ha sido de las disposiciones más efectiva. En la medida que el Banco República ha cumplido con este mandato ha sido una de las vías más interesantes para efectivizar el cumplimiento de las prácticas en materia de suelos.
El instrumento más importante más importante para la conservación de suelos son los planes de uso y manejo de suelos, que si bien están regulados desde antes, toman su mayor importancia a partir de la resolución 12 del 29 de enero del 2013. A partir del 2013 se empiezan a establecer etapas de exigencia para que distintos cultivos de distintas dimensiones (primero el trigo, luego la cebada, el sorgo, el maíz, la soja, el girasol). Hoy en dia estan sujetos a contralor a través de los planes de uso y manejo todos los cultivos cerealeros y oleaginosos. Es la resolución 144 del año 2017.
Los planes de uso y manejo de suelos es una declaración que formula el titular de la explotación, bajo la firma de un profesional ingeniero agrónomo acerca de qué cultivos va a realizar, cuáles son las prácticas de manejo de ese cultivo que va a aplicar y cuales son las rotaciones, es decir no se establece el plan de manejo para un único cultivo sino que se establece para un año o una zafra. Esto permite que se apliquen las normas técnicas que establecen rotaciones de los cultivos ya sea porque determinado predio se deje de cultivar durante determinado tiempo para que recupere sus condiciones o porque se rota con un cultivo que le aporta determinados nutrientes al suelo que había perdido con el cultivo anterior.
Los planes de uso y manejo se deben presentar ante el ministerio de ganadería, agricultura y pesca específicamente ante la dirección general de recursos naturales.
Estos planes no son aprobados por el ministerio de ganadería, agricultura y pesca sino que son recibidos, pueden ser revisados aleatoriamente pero no están sujetos a aprobación si pueden estar sujetos a contralor. El Ministerio dispone en su página web un relevamiento realizado acerca de la cantidad de planes del suelo que hay presentados, la cantidad de planes de suelo que hay controlados y la cantidad de incumplimientos que han sido relevados. El productor debe ajustarse en su actuación a lo declarado en el plan presentado.
Para terminar con el tema suelos podemos decir que este se vio desde el punto de vista ambiental como un tema localizado, no fue hasta la conferencia de Río de 1992 que se empezó a considerar este tema como un tema de importancia global.
Uno de los resultados en torno a la conferencia de Río que solemos anotar es la convención de las Naciones Unidas sobre la desertificación y la sequía. Si bien puede parecer que es una convención que no apunta a la conservación de suelos o en su versión original apuntaba más a una cuestión vinculada a los fenómenos de la desertificación muy extremos, en realidad quedó ampliada y comprende aspectos más vinculados al suelo y su conservación.
Uruguay ratificó esta convención por ley N°17.026 de 1998, somos parte de esta convención, y es de las convenciones ambientales que vincula el tema directamente a los temas productivos.
